EU-Agrarmarkt-Reform

als Beispiel für politisch relevante Führungsprobleme (Stand 24.11.2018)

Von Dr. Christian Marettek (FIDES-Leiter)

Überblick

Nach der Bundestagswahl vom 24.09.2017 (AfD als drittstärkste Partei) und den Vorschlägen des französischen Staatspräsidenten vom 26.09.2017 zur EU-Reform hatten wir die Hoffnung, dass etwas Bewegung in die Diskussion um wirksame Reformen unsrer Demokratie käme. Leider ist diese Hoffnung schon wieder weitgehend erloschen: Ursächlich hierfür sind die für die europäische Politik so charakteristischen Faktoren, dass

  • idealistische Ansätze es traditionell schon deshalb schwer haben, weil ihre Auswirkungen auf die Wahlchancen der jeweiligen Parteien nicht kalkulierbar sind,
  • die vermeintlichen Wahlchancen der Parteien die politischen Diskussionen in den Mitgliedstaaten  so stark dominieren, dass sich kaum jemand noch um gute Realpolitik kümmert,
  • die EU-Politik natürlich auch aus fachlicher Sicht hochkomplex und durch vielfältige Interessengegensätze geprägt ist.

Das Ergebnis ist: die Zweifel an der grundsätzlichen Reformfähigkeit des demokratischen Europas wachsen leider und zahlreiche Politiker wenden sich leider wieder eher autoritären Regierungsstilen zu.

Dabei wäre eigentlich das Thema „Bürgerorientierte Reformen der EU“ so drängend wie nie (FIDES-Forschungsgegenstand, natürlich zusammen mit anderen Partnern).

Ausgehend von den ambitionierten Vorschläge des französischen Staatspräsidenten – die insbesondere zur Neugestaltung der Währungsunion und zur Reform der EU-Agrarpolitik von Bedeutung sein dürften, werden derzeit vor allem realistische Umsetzungsstrategien zu erarbeiten sein:

  • damit die Euro-Währungsunion so verändert wird, dass die verfassungsrechtlichen Probleme demokratiekonform gelöst werden, ohne dass es zu untragbaren Transferzahlungen kommt und auch mögliche Ausstiegsszenarien erarbeitet werden
  • die EU-Agrarpolitik (umfasst immer noch 40% des EU-Haushalts) so zu reformieren, dass mit weniger Bürokratieaufwand und einer spürbar umweltgerechteren Umsetzung die Bauern weiterhin wirksam unterstützt werden und
  • insgesamt aus Sicht der Bürger die EU im Hinblick auf Bürgernähe und offenkundige demokratiebezogene Defizite spürbar reformiert wird.

Dabei geht es offenkundig um die Erarbeitung einer politisch mehrheitsfähigen Road-Map für maßvolle und vor allem wirksame Reformen zur Sicherstellung der Zukunftsfähigkeit der EU, die insbesondere in Deutschland und Frankreich von der Mehrheit der Bürger unterstützt werden. Wichtig ist vor allem, dass am Ende keine Formelkompromisse stehen, sondern echte Reformen.

EU-Agrarmarkt-Reformen als Forschungsgegenstand

Hierzu gehört das gesamte Politikfeld der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP). Die GAP umfasst  die beiden Agrarfonds (vereinfachend als „Säulen“ der GAP bekannt)

  • Europäischer Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL), finanziert die Direktzahlungen an die Landwirte sowie Maßnahmen zur Stützung der Agrarmärkte
  • Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER), finanziert die Förderprogramme der Mitgliedsstaaten: in Deutschland Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (GAK).

Als Einstieg in die Problemorientierung:

Im November 2018 wird in Brüssel das EU-Budget für den Zeitraum 2020 bis 2027 verhandelt, mit leider nur geringer Medienpräsenz.

Aus Sicht der meisten Bürger, die keine Landwirte sind, wird überwiegend Agrarpolitik mit Umweltpolitik gleichsetzt. Derzeit wächst in Deutschland wieder das Bewusstsein dafür, in welchem Umfang die hochtechnisierte Landwirtschaft die natürliche Tier- und Pflanzenwelt und das Grundwasser belastet.

Engagierte Bürger fordern darüber hinaus (u.E. zu recht), dass die EU-Agrarpolitik nicht mehr wie früher die Volkswirtschaften ärmerer Länder gefährden dürfte (z.B. indem mit den Überschüssen dort die Märkte „kaputt“ gemacht werden). Daher muss also auch die Entwicklungshilfe-Problematik – und damit ein gutes Stück Volkswirtschaftslehre – in die Problemorientierung einbezogen werden.

Die zwangsläufig gesamtgesellschaftliche Agenda-Forschung ergibt daher eine ganz erhebliche, zusätzliche Verkomplizierung des Forschungsprojekts (das natürlich adäquat beim Forschungsdesign berücksichtigt werden sollte).

Wir fassen im Folgenden einige charakterische Kommentierungen der Jahre 2017 und 2018 zusammen.

Kommentierungen zur EU-Agrarmarkt-Politik

In einem Artikel des Spiegel online vom 11.07.2017 wurde unter dem Titel „Der Agrar-Wahnsinn“ auf eine neue Studie der Bertelsmann Stiftung verwiesen, die ihrerseits angabegemäß ein aktuelles Gutachten des Zentrums für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) verwendet (das ZEW ist eines der führenden volkswirtschaftlichen Forschungseinrichtungen, gerade hinsichtlich der EU-Politik).

Dort wird über die EU-Agrarmarkt-Förderung vor allem kritisiert  (Spiegel online vom 11.07.2017):

  • Das Geld kommt nicht bei den armen Bauern an, sondern vielmehr bei den reichen Landwirten bzw. industriell arbeitenden Großbetrieben (80 Prozent der Höfe mit dem geringsten Einkommen bekommen laut ZEW nur 25 Prozent der Direktzahlungen). „Die zehn Prozent mit dem höchsten Einkommen dagegen 55 Prozent. Damit gehe ein gutes Siebtel des gesamten EU-Haushalts an rund 750.000 ohnehin gut situierte Landwirtschaftsbetriebe. Der Grund: Die Fördermenge richtet sich nach der bewirtschafteten Fläche, nicht nach der produzierten Menge. Das hat zwar dafür gesorgt, dass Butterberge und Milchseen verschwunden sind und Entwicklungsländer nicht mehr mit subventionierten EU-Produkten überschwemmt werden. Die Kehrseite: Großbetriebe profitieren besonders, die kleineren haben das Nachsehen.
  • Auch die Rolle von Landwirten für den Umweltschutz sehen die ZEW-Autoren kritisch. Zwar seien 30 Prozent der Direktzahlungen an Bauern an Öko-Kriterien geknüpft – doch das geschehe nicht primär zum Wohle der Umwelt, „sondern um Direktzahlungen an Bauern besser rechtfertigen zu können“. Der Effekt sei nicht größer als der von anderen Umweltschutz-Maßnahmen. Hinzu kommt, dass die Landwirtschaft keinesfalls grundsätzlich umweltfreundlich ist – wie etwa die starke Belastung des Grundwassers mit Düngemitteln zeigt.

Stellvertretend für die Umweltverbände zitieren wir im folgenden exemplarisch aus den 9-Punkte-Forderungen der „Wir haben es satt“-Kampagne:

  • „Subventionen an Agrarkonzerne stoppen und die Agrarwende konsequent fördern: Jährlich 500 Millionen Euro mehr in bäuerlich-ökologischere Landwirtschaft investieren. Anreize für besonders artgerechte Tierhaltung und umweltschonendere Bewirtschaftung schaffen!
  • Vielfalt der Bauernhöfe erhalten: Kleine und mittlere Betriebe fördern!
  • Bauernhöfe stärken: Bis 2020 mindestens 50 % der öffentlichen Beschaffung aus regionaler und ökologischer Landwirtschaft!
  • Für gesundes Essen und besonders artgerechte Tierhaltung: Tierschutzgesetz ohne Ausnahmen umsetzen! Bis zum Jahr 2020 Antibiotika um mindestens 50 % reduzieren! Antibiotikamissbrauch sofort stoppen und Reserveantibiotika in der Tierhaltung verbieten!
  • Wasser und Klima schonen: Überdüngung stoppen, Obergrenzen für Viehbestand einführen und Tierzahl an die Fläche binden!
  • Artenvielfalt erhalten und Bienensterben stoppen: Pestizideinsatz massiv reduzieren! Keine Gentechnik durch die Hintertür!
  • Konzernmacht beschränken: TTIP, CETA und EPAs verhindern! Megakonzerne im Landwirtschafts- und Lebensmittelsektor aufbrechen und keine weiteren Fusionen zulassen! Kennzeichnungspflicht für Tierhaltung, Gentechnik im Futter und Herkunft bei allen Lebensmitteln!
  • Für mehr globale Gerechtigkeit: Agrarexporte reduzieren, bäuerliche Erzeugung und regionale Märkte weltweit stärken und Entwicklungszusammenarbeit agrarökologisch ausrichten!
  • Für faire Erzeugerpreise: Überschussproduktion durch Marktregulierung beenden! Heimisches Eiweißfutter fördern!“
Nach FIDES-Einschätzung verdecken die Parolen des 9-Punkte-Plans die eigentlichen Probleme mehr, als dass sie beim Nachdenken helfen.
Dabei sind die Argumente insbesondere gegen die Massentierhaltung leider fundiert: die großen Fleischproduzenten werden für ihre Agrarflächen genauso von der EU per EGFL subventioniert (proportional zur Agrarfläche) – genauso wie die kleinen und mittleren Bauernhöfe. Dabei belasten die großen Fleischproduzenten wegen des völlig überhöhten Verhältnis der Tiere zur Agrarfläche (alleine durch die maßlose Güllemenge) bereits nachweislich das Grundwasser (z.B. in Teilen Niedersachsens). Ein ernstes Problem, das viele Bürger im vermeintlichen Öko-Musterland Deutschland eigentlich als gelöst ansahen!
Mein Kommentar (Dr. Marettek): Es ist schon eine gewisse Tragik, mittlerweile stellen die Grünen schon einen Ministerpräsidenten – andererseits ist die Ökologie offenbar nicht mehr ausreichend im Blickpunkt vieler Bürger. Bevor ich mich systematisch mit der EU-Agrarförderung beschäftigt hatte waren mir die Zusammenhänge nicht wirklich klar! Dabei habe ich natürlich wie alle politisch Interessierten den öffentlich diskutierten Rückgang der Wildbienen, Schmetterlinge und Vögel – die durch die immer größeren Felder mit Monokulturen verdrängt werden – natürlich mitbekommen. Aber der – wie ich jetzt weiß – bestehende Zusammenhang mit den Schlagwort „Massentierhaltung“ ist mir erst im Herbst 2018 klar geworden. Nach allen zur Verfügung stehenden Informationen ist tatsächlich die im Interesse des billigen Fleischpreises in Deutschland zugelassene Massentierhaltung die Kernursache. Hintergrund: die vielen Masttiere benötigen vor allem Futtergetreide, was mittlerweile die deutschen deutschen Agrarflächen insgesamt dominiert. Selbst die Wildschweinplage kann wesentlich durch die eiweißreichen Futterpflanzen wie Mais und Raps erklärt werden. Wenn man die offenbar bestehende Kausalkette zusammenfasst, dann entsteht etwas tatsächlich Skandalöses – was ich als langjähriger CDU-Stammwähler zunächst nicht glauben wollte: Offenbar finanziert die EU mit ihrer EGFL-Förderung insbesondere die seitens Ökologie und Tierwohl fragwürdige Fleischproduzenten so stark, dass sowohl die Gefährdung des Trinkwassers wie die der Biodiversität (durch die extremen Großflächen mit Futtergetreide-Monokulturen) erst durch die Steuermittel implizit verursacht werden (ökologisch und ökonomisch höchst fragwürdige Konzentrationsprozesse).
Zugleich werden diese Riesenfelder bundesweit immer größer, weil ununterbrochen viele kleineren Bauernhöfe aufgeben! Der Konzentrationsprozess geht so erschreckend schnell, dass m.E. dringend eine ernsthafte Begrenzung der EGFL-Förderung auf kleine und mittlere Betriebe erforderlich ist!
Noch besser wäre eine Begrenzung der Förderung auf Betriebe mit einer annähernd natürlichen Tier-Fläche-Relation! Zwischenergebnis: die 9-Punkte der Umweltverbände klingen schon von der mitschwingenden Aggressivität und Polemik für einen Intellektuellen wie mich zunächst wenig überzeugend – und verhindern m.E. daher zunächst in erschreckender Weise, dass die tatsächlich bestehenden Probleme von Intellektuellen ohne Erfahrung mit dieser Thematik wie vom Verfasser (zunächst) ernst genommen werden! Den Umweltverbänden bzw. der Partei Bündnis 90/ Die Grünen wäre dringend eine intelligentere Kommunikationsstrategie (für ihr berechtigtes Anliegen) zu wünschen. Dabei darf man nicht übersehen: die Kampagne „Wir haben es satt“ lief bereits zum 8.Mal – offenbar klinken sich viele Bürger bei den wiederkehrenden Parolen (unberechtigt) aus.

Übrigens erstaunlich wie existenzielle Probleme Deutschlands bisweilen durch polemische Formeln verdeckt werden können. Eine ganz andersartige Erfahrung – die aber genauso ein echtes Problembewusstsein verhindern kann – habe ich als Neumitglied des NABU 2017 mit den (m.E. zu harmlos wirkenden) NABU-Forderungen zur Bundestagswahl 2017 gemacht::

Nach der NABU-Auffassung wäre es nach der Wahl unabdingbar, eine Neuausrichtung der Landwirtschaftspolitik vorzunehmen. Im Detail forderte die NABU unter anderem:

  • Honorierung der Leistungen für das Allgemeinwohl
  • Definition der „guten fachlichen Praxis“
  • Verbot von besonders gefährlichen Stoffen (u. a. chemischen Pflanzenschutzmittel)
  • Verschärfung der Düngerverordnung
  • eine Intensivierung der „Ohne Gentechnik“-Beschriftungen bei landwirtschaftlichen Erzeugnissen.

Die Partei Bündnis 90/ Die Grünen sprach im Wahlkampf 2017 klarer – aber wieder recht aggressiv – über die Ursachen der agrarpolitisch bedingten Umweltprobleme:

Ziel der Grünen war laut Programmentwurf 2017 eine Landwirtschaft, die

  • ohne Gift, Gentechnik und Tierquälerei gesundes Essen für alle erzeugt,
  • die Leistungen der Landwirtinnen und Landwirte würdigt und ihnen ein gutes Auskommen verschafft,
  • die Versorgung mit gesunden und bezahlbaren Lebensmitteln sichert,
  • die dem Klima nützt, statt ihm zu schaden,
  • mit der Natur arbeitet und nicht gegen sie und
  • Tiere nicht durch Amputationen an die Industriehaltung anpasst.
Das Hauptziel war der Ausstieg aus der Massentierhaltung innerhalb von 20 Jahren bzw. die „Agrarwende“.  Es gebe leider noch „industrielle Massentierhaltung im Stall, Glyphosat und Bienengift in ausgedehnten Agrarwüsten ohne Baum und Strauch“. Diese Art der Landwirtschaft vernichte ihre eigenen Grundlagen durch Monokulturen von Mais und Raps auf den Äckern und beschränke sich auf wenige Hochleistungs-Tierrassen. Übrig blieben industrielle Agrarfabriken, die „zum größten Naturkiller unserer Zeit“ geworden sind, hieß es im Programmentwurf. Eine wesentlich stärkere Förderung des ökologischen Landbaus und und eine Pflanzenschutzmittelsteuer.waren weitere Forderungen des Programmentwurfs 2017.

Anders Frankreich: Wenn man sich die Berichterstattung zu den Vorschlägen von Emmanuel Macron genauer anschaut, dann wird auch ein Verzicht auf bürokratischen Ballast als Ziel formuliert. Hierzu hat FIDES e..V. übrigens (im Bereich der ELER-Förderung) zusammen mit den betroffenen Verbänden eine Erhebung in Vorbereitung, die kurz vor Veröffentlichung steht.

Dazu die aktuellen Zitate aus dem Netz zu den Vorschlägen Macrons: „Der französische Präsident Emmanuel Macron bezieht die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) in sein großes europäisches Reformprojekt ein. Für die EU-Agrarpolitik gebe es zwei Ziele, erklärte Macron in seiner Rede an der Universität Sorbonne in Paris. Zum einen sei dies der Erhalt der Souveränität und Selbstversorgung in der EU mit Lebensmitteln. Ohne es ausdrücklich zu benennen, spielt der Präsident hier auf Handelsabkommen an, wie etwa durch die Öffnung des EU-Rindfleischmarktes die Erzeuger nicht in Bedrängnis zu bringen. Zum anderen ging es um einen Umbau des Agrarsektors, der aber weiterhin verschiedene Betriebsmodelle zulasse. Die GAP solle den Landwirten ein Leben in Würde mit einem angemessenen Einkommen ermöglichen, betonte Macron. Dazu würden Einkommensstützungen in der GAP gebraucht, die aber deutlich von ihrem bürokratischen Ballast befreit werden müssten. Zudem sollte die Agrarpolitik in der kommenden Reform die Landwirte besser vor Preisschwankungen und Krisen schützen.“ (Zitat 1 stammt aus dem BASF-Pressedienst für Landwirte vom 27.09.2017).

FAZ vom 28.09.2017, S. 16: „Ein schlechtes Zeugnis stellt der französische Präsident der EU-Agrarpolitik aus, die gemeinsam mit den Strukturfonds drei Viertel des EU-Haushalts auf sich vereint. Die Agrarpolitik müsse die Bauern vor den Unwägbarkeiten des Marktes schützen und den Staaten zugleich größtmögliche Flexibilität bei der Förderpolitik lassen. Das klingt nach einer Abkehr von dem Kurs der vergangenen Jahre, die Förderung möglichst marktwirtschaftlich auszugestalten. Zudem bereitet Macron mit der Forderung nach mehr Flexibilität für die Mitgliedstaaten eine Renationalisierung der Agrarförderung vor, die Frankreich auch in Zeiten knapper EU-Budgets eine großzügige Förderung seiner Landwirte erlauben könnte.“

Charakteristisch für die Meinung vieler Bürger dürfte der Leitartikel der Süddeutschen Zeitung vom 31.07.2018 „Landwirtschaft: Überhitzt“ sein, der zum Ergebnis kommt:

Subventionen soll es künftig nur für Bauern geben, die zum Tier- und Umweltschutz beitragen“.

Wie wenig 4 Monate später von diesem Ziel in den laufenden EU-Verhandlungen offenbar umgesetzt wird, thematisiert die Süddeutsche Zeitung am 19.11.2018: sie betitelt den Artikel „Rat der EU will weniger Geld für Umweltschutz ausgeben“. Die Autoren Markus Balser und Silvia Liebrich kommen zum Ergebnis:

„Besonders umstritten: Die Mittel für freiwillige Leistungen, zu denen unter anderem Umweltschutzmaßnahmen zählen – bisher ein Viertel der Subventionen – werden wohl deutlich schrumpfen. Pläne der Kommission, den grünen Subventionstopf dafür wenigstens von Aufgaben zu befreien, die mit Umweltschutz nichts zu tun haben, lehnen die EU-Mitglieder dem neuen Papier zufolge jedoch ab. Damit aber gilt als so gut wie sicher, dass künftig nicht mehr, sondern weniger Geld für Umwelt- und Klimaschutz zur Verfügung steht.

Denn an den umstrittenen Direktzahlungen – drei Viertel der Gesamtsubventionen – soll sich nach dem Willen des Rates der Europäischen Union nach 2020 nichts ändern. Diese Hilfsleistungen stehen schon länger in der Kritik, weil sie sich allein an der Größe von Agrarflächen bemessen und kaum an Umweltauflagen geknüpft sind. Doch die Hoffnungen, dass die EU-Mitglieder über den Rat einen Systemwechsel fordern, erfüllen sich nicht. Der nun bekannt gewordene Reformvorschlag bleibt so deutlich hinter dem der Kommission zurück, der bereits vom Europäischen Rechnungshof gerügt wurde. Dieser entspreche nicht den Zielen der EU für eine grünere und leistungsorientiertere Förderung der Landwirtschaft, erklärte die Luxemburger Behörde vor gut einer Woche. „Das von der EU-Kommission angepeilte Ziel, 40Prozent der Direktzahlungen für Umweltmaßnahmen und eine grünere GAP einzusetzen, erscheint völlig unrealistisch.““

FIDES-Zwischenergebnis: Zu wenig demokratische Diskussion über die EU-Agrarpolitik

In den letzten Jahren findet in Deutschland nach FIDES-Einschätzung leider kaum eine ausreichende politische Diskussion über die EU-Agrarpolitik statt. Vor allem im Hinblick darauf, dass die Agrarpolitik kaum von der Umweltpolitik getrennt werden kann. Mit letzterer beschäftigen sich in Deutschland immer noch hauptsächlich die Partei Bündnis 90/ Die Grünen sowie die Umweltverbände BUND und NABU, seit Jahren mit relativ geringen Veränderungen. Die Agrar- und Umweltpolitik hat damit – trotz der erheblichen Bedeutung für die Erhaltung der Schöpfung – nur eine untergeordnete Bedeutung (ähnlich der Wissenschaftspolitik). Schlagzeilen entstehen nur, wenn wieder einmal neue Erkenntnisse über die Belastung des Grundwassers oder die Artenvielfalt/ Diversität auftauchen – wenn z.B. weniger Wildbienen gezählt werden und in deren Folge die Sorge formuliert wird, dass die Anzahl der Singvögel zurückgeht – oder wenn .

Aber auch wenn man die Landwirtschaft isoliert betrachtet, scheint die politische Diskussion über eventuelle Veränderungen sehr begrenzt. Von den übrigen Parteien – vor allem der regierenden GroKo aus CDU, CSU, SPD – sind jedenfalls kaum strukturelle Veränderungen zu erwarten.

Aber auch die Bauern selbst: gibt es eine Offenheit für eine echte Reform? Sind sie alle zufrieden? Während in früheren Jahren die Bauern oft auf die Straße gingen, lässt sich zurzeit nichts Derartiges beobachten.

Nach dem Eindruck des FIDES-Vorstandes, der seit einem Jahr in den einschlägigen Gremien und Internet-Foren sondiert, einschließlich der veröffentlichten Meinung, dürfte in der herkömmlichen Landwirtschaft (nicht Biolandwirtschaft) ein relativ starker Einfluss der industriellen Lieferanten für Saatgut, Dünger und Pflanzenschutzmittel existieren – ganz natürlich über ihre Kundenbindungsprogramme. Ergebnis ist ein sehr geringer Wunsch nach Veränderung, der auch den bislang vorliegenden Planungen der EU-Kommission entspricht.  Allerdings sollen die Mitgliedstaaten künftig größere Freiräume für eigene Akzente erhalten.[1] Auch die ökologische Orientierung wird modifiziert: Die Mitgliedstaaten sollen künftig auch in der 1.Säule (EGFL) Umwelt- und Klimaprogramme anbieten. Ob sie diese nutzen, ist aber den Landwirten überlassen. Nach einem wirklichen Einstieg in eine konsequent ökologisch ausgerichtete GAP sieht es gemäß der FIDES-Einschätzung nicht aus (vielmehr geht alles so weiter, mit einigen kosmetischen Korrekturen).

Mögliche Reformoptionen

Neben den Forderungen der Umweltorganisationen (s.o.) existieren durchaus auch noch stärker technologisch ausgerichtete Reformoptionen.

Das aus Sicht der Wochenzeitung „Die Zeit“ vom 23.05.2018 an sich wünschenswerte Szenario ist sicherlich noch euphemistisch angehaucht. Da echte Reformbereitschaft jedoch dringend erforderlich erscheint, zitieren wir lesenswerte Abschnitte des Artikels „Das große Entgiften beginnt“:

„Wie könnte der – möglichst chemiefreie – Ackerbau der Zukunft aussehen? Dazu griffen Christiane Grefe und Andreas Sentker auf Besuche von Landwirtschaftsmessen und Fachkongressen zurück, auf Gespräche mit Agrartechnikern, Forscherinnen und Landwirten. Alle im Text erwähnten Produkte und Strategien gibt es bereits heute, nichts ist erfunden. Ob das beschriebene Szenario Realität wird, ist also keine technische, sondern eine politische Frage.

Dass einst Landwirte großzügig Pestizide auf dem Acker verteilten, das liegt für Wachtveitl in weiter Vergangenheit. Aber er erinnert sich noch gut an das Jahr 2018, als die große Pestiziddämmerung einsetzte: Damals war die Kritik an dem breitflächigen, oft vorbeugenden Einsatz von Ackergiften nicht mehr zu ignorieren gewesen. Vor allem das Verschwinden der wichtigen Bestäuber, Schmetterlinge, Vögel und Wildpflanzen hatte viele aufgeschreckt.

Der Streit um das Unkrautvernichtungsmittel Glyphosat wurde zum Fanal, Ackergifte galten plötzlich als Politikum. Die Industrie hatte bereits begonnen, sich gegen die wachsende Kritik zu wappnen. Der Chemieriese BASF erprobte auf Modellhöfen Maßnahmen für mehr Artenvielfalt. BASF-Konkurrent Bayer hatte 2017 ein digitales Tochterunternehmen gegründet, dessen zentrale Aufgabe es war, auch mit dem Verkauf von weniger Pflanzenschutzchemie Geld zu verdienen. Der Einsatz etwa von Fungiziden sollte fortan nur noch empfohlen werden, wenn Datenanalysen das Auftreten eines schädlichen Pilzes in der jeweiligen Region tatsächlich vorhergesagt hatten. Für die Landwirte hieß das: Sie zahlten für eine ungefährdete Ernte und nicht mehr für die Menge der eingesetzten Chemikalien.“

Leider fehlt bislang für eine derart konsequente Umstellung der GAP bislang offenbar der politische Wille. Daher wird hier die Frage gestellt, wie eine demokratiekonforme Lösung dieses sicherlich hochkomplexen Politikfeldes aussehen könnte.

Das Problem Stickstoff

Unter dem Titel „So ein Stoffwechsel kann nicht gesund sein“ analysierte Christian Schwägerl in der FAZ vom 28.11.2018 ökologische Probleme im Zusammenhang mit Stickstoff bzw. der Düngemittelverordnung (Auszüge).

„Ohne Stickstoff liefe nichts in der Landwirtschaft. Inzwischen haben die Düngerprobleme globale Dimensionen. Wann leitet die Politik die Wende ein? Uwe Bartels hat ein Problem, das zum Himmel stinkt. Millionen Tonnen stickstoffhaltige Gülle und Gärreste fallen in seiner Heimat, dem Oldenburger Münsterland, pro Jahr an. Die Abfälle entstehen vor allem bei der Schweine- und Geflügelhaltung, für die Bartels’ Wohnort Vechta deutschlandweit zum Symbol geworden ist. In riesigen Anlagen wachsen die Tiere zum Schlachtvieh heran. Der Stickstoff ist von Natur aus im Futter enthalten – zu einem guten Teil kommt er mit südamerikanischem Soja nach Deutschland. Bevor die Tiere als Fleischprodukte in Europa und Asien verkauft werden, erzeugen sie Fäkalien in rauhen Mengen.

Drei Millionen Tonnen Gülle und Gärreste lassen die Landwirte und Tierfabrikanten des Oldenburger Münsterlands pro Jahr bereits in andere Gebiete bringen, vor allem Ackerbaugebiete in Ostdeutschland, die Dünger benötigen. „Doch nach neuen Berechnungen müssen noch bis zu 1,4 Millionen Tonnen aus der Region verbracht werden“, sagt Bartels. In ganz Niedersachsen gebe es 320000 Hektar Land zu wenig, um den Stickstoffüberschuss zu entsorgen.

Ein paar tausend Kilometer weiter südlich haben Millionen Landwirte das umgekehrte Problem: In vielen Ländern Afrikas ist der Stickstoff, den deutsche Viehzüchter verzweifelt loswerden wollen, Mangelware. Bauern wie Teo und Silver Kataratambi aus dem südwestlichen Uganda berichten Medien wie dem „Guardian“, wie ihre Bananenernten immer schmaler werden, weil nicht genügend organischer Dünger vorhanden ist und weil sie sich den teuren, künstlich hergestellten Mineraldünger schlichtweg nicht leisten können. Hier zu viel, dort zu wenig – Stickstoff ist das Element, um das die globale Nahrungsversorgung kreist.

Ohne dieses chemische Element können Pflanzen und Tiere nicht die Eiweiße bilden, aus denen ihre Körper bestehen. Im Idealfall gelingt es Landwirten, auf ihren Höfen einen geschlossenen Nährstoffkreislauf in Gang zu halten. Was die Pflanzen zum Wachstum brauchen, bekommen sie durch den Dung der Tiere, was die Tiere brauchen, bekommen sie durch Futterpflanzen. Abgehende Nährstoff werden durch eine geschickte Fruchtfolge ersetzt, bei der auch Leguminosen zum Einsatz kommen, die Stickstoff aus der Luft binden können. Dieses Ideal verfolgen Bauern, die nach den Prinzipien biologischer Landwirtschaft wirtschaften. Doch in den allermeisten Fällen sind Bauernhöfe heute vom Ideal des Nährstoffkreislaufs meilenweit entfernt.

Schon Justus von Liebig warnte, dass es zu Mangel kommen kann und schon das Fehlen nur eines essentiellen Stoffs das ganze Wachstum von Organismen bremsen kann. Im 19. Jahrhundert war auch die Landwirtschaft in Europa eine Stickstoff-Mangelwirtschaft. Gülle und Mist reichten nicht mehr, die Böden fruchtbar zu halten. Die Angst vor einer Welthungerkatastrophe ging um.

Dann entwickelten die Chemiker Carl Bosch und Fritz Haber 1913 ein Verfahren, mit dem sich der reaktionsträge Stickstoff, der einen Großteil unserer Atemluft ausmacht, in reaktionsfreudigen Ammoniak verwandeln lässt. Das Resultat: Es gab „Brot aus der Luft“, weil Kunstdünger die Ernten ankurbelte. Ein guter Teil der Menschen, die heute am Leben sind, verdanken ihre Existenz dem künstlichen Stickstoff, den der Durchbruch in Umlauf brachte.

Zugleich begann eine der größten Veränderungen im Stoffwechsel der Erde, die es je gegeben hat. Die Menschheit holt heute 120 Millionen Tonnen Stickstoff pro Jahr aus der Luft – das ist doppelt so viel wie durch Blitze, Bakterien und andere natürliche Prozesse. Die Stickstoffmenge, die in der Umwelt zirkuliert, hat sich durch Kunstdünger und durch Stickoxide, die beim Verbrennen von Kohle, Erdöl und Erdgas frei werden, über die letzten hundert Jahre verdoppelt. Stickstoff hat ein doppeltes Gesicht: Gibt es zu wenig davon, droht Hunger. Gibt es zu viel, drohen massive Umweltschäden und in Form von verschmutztem Trinkwasser auch Gefahren für den Menschen. Doch während in der Weltpolitik viel über Kohlendioxid diskutiert wird, kommt die zentrale Rolle des Stickstoffs für die Menschheit nur selten zur Sprache.

Die Devise „Viel hilft viel“ stimmt nämlich auch in der Ökologie nicht: im Gegenteil, die Pflanzenwelt ist dort am vielfältigsten, wo Nährstoffe knapp sind und Arten um knappe Nährstoffe konkurrieren müssen. Dann bekommt jede Art ein bisschen ab. Deshalb gehören Magerrasen zu den Hotspots der Pflanzenvielfalt in Europa und bergen zum Beispiel überdurchschnittliche viele Orchideen.

Wenn aber Stickstoff im Übermaß zur Verfügung steht, setzen sich einige wenige Gräser- und Sträucherarten aufgrund physiologischer Vorteile durch. „Deshalb gibt es kaum noch echte vielfarbige Blumenwiesen mit einer Vielzahl verschiedener Pflanzen“, sagt Nabel. Das Problem, warnt er, steigert sich über die ganze Nahrungskette hinweg. Zuerst verwandeln sich Heiden in monotones Grasland und Blumenwiesen in reine Grünflächen. Das schadet zuerst den Bestäuberinsekten, die keine Nahrung mehr finden, und dann den Vögeln und Kleinsäugern.

„Die Stickstoffdeposition ist eine der bedeutendsten Triebkräfte für den Rückgang der biologischen Vielfalt in Deutschland“, warnt auch das Umweltbundesamt. Die Homogenisierung der Natur durch Stickstoff läuft weltweit, warnt Roland Bobbink von der Radboud University Nijmegen. Während es in Mitteleuropa bereits Problembewusstsein gebe, seien weite Teile Asiens, Kaliforniens und Südeuropas ebenfalls dabei, biologisch zu verarmen. Je mehr Stickstoff in die Umwelt gelangt, desto höher sind die Kosten von Gegenmaßnahmen.

Die dritte Folge der Stickstoff-Revolution in der Landwirtschaft betrifft Wasser, Luft und Klima. Beispiel Deutschland: Zwar hat sich der gesamte Stickstoffeintrag in die Umwelt seit den achtziger Jahren etwa halbiert, doch zugleich reichern sich Nitrate und andere Stoffe an. Allein 600000 Tonnen Ammoniak landen immer noch jährlich aus der Landwirtschaft in der Umwelt. Einer Studie der Universität Kiel vom Sommer 2018 zufolge trägt die neue Düngeverordnung kaum etwas dazu bei, das Problem zu lindern. Der Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft warnt, dass in vielen Regionen künftig Trinkwasser teurer werden muss, weil die technische Entfernung von Nitrat sehr teuer sei. „Seit den 1970er Jahren wird in einigen Regionen systematisch überdüngt“, sagt Martin Wayand vom BDEW, „die Folgen bekommen wir jetzt zu spüren – die Böden sind überlastet und können kaum noch Nitrat abbauen.“

Zugleich sind Stickoxide, die vom Acker entweichen, potente Treibhausgase. Aus den 1,6 Millionen Tonnen Stickstoff, die deutsche Landwirte ausbringen, entstehen mehr als 100000 Tonnen Lachgas. Weil Lachgas 300 Mal effektiver Wärme in der Atmosphäre einfängt als Kohlendioxid und zudem hundert Jahre zirkuliert, ist die Landwirtschaft nach Kraftwerken und Verkehr mit rund 7 Prozent die drittgrößte Quelle für Treibhausgase.

FIDES-Fazit: Demokratiekonforme Lösung der EU-Agrar- und Umweltpolitik

Die EU-Agrar- und Umweltpolitik ist ein gutes Beispiel dafür, wie wichtig eine demokratische Erneuerung auch dieses Politikfeldes wäre.

Wenn das EU-Parlament beispielsweise einzelne GAP-Bausteine für europaweite Volksabstimmungen öffnen würde, dann spricht viel dafür, dass zumindest zunächst z.B. Glyphosat in Deutschland keine Mehrheit bekäme und dass insgesamt striktere Tierwohl- und Umweltstandards verabschiedet werden würden. Wenn dann aber klar würde, dass die strikteren Standards zu einem wesentlichen Anstieg des Fleischpreises und/ oder zu Arbeitslosigkeit in der chemischen Industrie führen würden, dann wären auch in Deutschland möglicherweise wieder schwächere Tierwohl-/Umweltstandards mehrheitsfähig (Und dass obwohl jede Betrachtung des Tierwohls – z.B. kontinuierliche Tierhaltung in engen Gittern im Stehen – durchaus zu emotionalen Schlagzeilen führen kann, so zuletzt die Frage, ob Ferkel ohne Betäubung kastriert werden dürfen).

An diesem, durchaus realistischen Beispiel lässt sich besonders gut einschätzen, ob und wie die unterschiedlichen Formen der Demokratie in der Praxis wohl funktionieren würden.

  • In der vorliegenden repräsentativen Demokratie sind die Kritiker der herkömmlichen Massentierhaltung offenbar in der Minderheit – bzw. können die wirksame Interessenvertretung der industriellen Landwirtschaft und der chemischen Industrie als Hersteller von Düngern, Pflanzenschutzmitteln (Herbizide, Insektizide, Fungizide) und gentechnisch verändertem Saatgut nicht ausgleichen.

  • Wenn Elemente der direkten Demokratie auf europäischer Ebene eingeführt würden, dann könnte sich wie dargestellt möglicherweise ein längeres, über Jahrzehnte wirksames Hin-und-Her ergeben, was die Planungssicherheit der beteiligten Industrien erschweren könnte. Vorteilhaft wäre in jedem Fall aber die höhere Legitimierung schwieriger Themen: Selbst vegetarisch lebende Bürger dürften eher Verständnis für den Status-quo haben, wenn die Bürger mehrheitlich per Volksabstimmung für den Status-quo stimmen sollten, z.B. wegen des sonst steigenden Fleischpreises oder um Arbeitslosigkeit in der chemischen Industrie zu verhindern.

  • Dazwischen liegen Ansätze der deliberativen Demokratie. Wie zuletzt Ute Scheub überzeugend erläuterte (Scheub 2017, Demokratie – Die Unvollendete, S. 66f.) repräsentativ ausgewählte Bürger könnten bestimmte Probleme über einen längeren Zeitraum zusammen mit Experten beraten, wodurch qualitativ hochwertige Sachpolitik gefördert würde. Damit ist Scheub in der Nachfolge des US-Politikprofessors James Fishkin vom „Center of deliberate Democracy at Stanford University“. Ergebnis eines solchen Konsultationsprozesses von sachverständig gemachten Bürgern (denen alle Zugänge zu Experten offenstehen und die dafür eine finanzielle Entschädigung bekommen) könnte eine langfristig ausgerichtete Gesamtstrategie für eine ökologisch und ökonomisch abgefederte „EU-Agrarwende“ sein, die auch hinreichend lange Übergangsfristen für die chemische Industrie beinhalten sollte, damit möglichst wenig Arbeitsplätze in Europa entfallen (und umfangreiche Ausgleichsmaßnahmen für die herkömmliche Landwirtschaft).

  • Selbstverständlich könnten die unterschiedlichen Bausteine bzw. Formen der Demokratie auch miteinander kombiniert werden. So kommen Volksabstimmungen zum Abschluss eines Konsultationsprozesses in Frage, wenn z.B. über zwei Varianten der EU-Agrarwende-Strategie abgestimmt wird.

FIDES-Fazit: Die EU-Agrarpolitik sollte über die zuletzt genannte Kombination an deliberativer und direkter Demokratie neu legitimiert werden. Wenn man die nähere Analyse von FIDES berücksichtigt, wäre die EU-Agrar- und Umweltpolitik sogar ein besonders geeignetes Politikfeld, um ohne Stabilitätsrisiken für Deutschland und/ oder Europa mit neuen direktdemokratischen und deliberativen Demokratieformen zu experimentieren, um am Ende die Bürgerakzeptanz für die EU insgesamt und für unsere Demokratie zurückzugewinnen und schwierige Sachprobleme demokratiekonform zu lösen! Dieses zunächst überraschende Fazit bedeutet im Grunde eine große Chance, ohne nennenswerte Risiken direktdemokratische und deliberative Demokratieelemente in die deutsche und europäische Rechtsordnung zu integrieren. Hieraus kann gelernt werden auch für weitere europäische Politiken und für die nationale Demokratiereform.